Enti Locali, liberalizzazione dei servizi pubblici

e mercificazione dell’acqua

di Massimo Rossi

Sindaco di Grottammare (AP) – Componente Conferenza Stato-Città e  Autonomie Locali

Da anni si parla molto di valorizzazione del ruolo delle istituzioni e  delle comunità locali.

Il presupposto dichiarato delle riforme ordinamentali di questi anni, a partire dalle “Bassanini”, sarebbe proprio questo.

Federalismo, autonomia locale, sussidiarietà verticale …. Sono tutti concetti, sebbene “stiracchiati” da una parte e dall’altra, che dovrebbero comunque andare nella direzione di una maggiore possibilità di autogoverno democratico delle realtà locali, in un quadro generale condiviso.

In realtà, si va consumando nei fatti, un disegno ben avviato da alcuni governi a questa parte, che attraverso lo strangolamento finanziario dei Comuni ed odiose imposizioni in materia di liberalizzazioni, fa arretrare ulteriormente la loro funzione amministrativa, per lasciare al pervasivo “mercato globale” la gestione di importanti spazi pubblici e di delicate funzioni che investono diritti e bisogni fondamentali per i cittadini.

Altro che riconoscimento della “dignità costituzionale” per Comuni e Province, prospettata formalmente dalla recente riforma del Titolo V°.

In realtà proprio quella riforma, codificando la cosiddetta “sussidiarietà orizzontale”, che attribuisce all’iniziativa privata la priorità nello “svolgimento di attività di interesse generale” (art.118 del nuovo testo Costituzionale), relega i Comuni al ruolo di “regolatori” del mercato, il quale, con le sue “performance”, dovrebbe risolvere ogni problema.

Tutto ciò mentre nel Paese, proprio per effetto dei processi di globalizzazione dell’economia, come ci dicono i risultati di varie indagini sulla società italiana di qualificate agenzie di ricerca, aumentano le disparità sociali e nelle realtà locali si misura il drammatico allargamento delle fasce di precarietà ed anche di povertà.

L’affondo sferrato con la Finanziaria 2002

La legge Finanziaria recentemente approvata dal Parlamento rappresenta se non il coronamento di questo disegno, certamente un passaggio cruciale.

Tagli alle risorse, vincoli alla spesa, blocco delle assunzioni, obbligo alla messa sul mercato ed alla privatizzazione dei servizi pubblici locali… sono questi i suoi contenuti principali.

E’ comunque l’”esternalizzazione” dei servizi l’elemento centrale, cui tende coerentemente questa manovra. Tale formula magica, ripetuta ossessivamente in diversi articoli della Legge, era d’altro canto l’unica promessa esplicitata nel DPEF del settembre scorso.

L’articolo 35 della legge, invadendo campi che proprio la suddetta riforma costituzionale affida alla legislazione regionale (…con fondati dubbi di legittimità costituzionale),  si occupa in particolare del futuro dei servizi pubblici locali.

Tra essi distingue quelli definiti “di rilevanza industriale” (gas, rifiuti, acqua, ecc), dagli altri, di carattere socio culturale ecc..

Per i primi, considerato che nella loro gestione possono prodursi ampi margini di profitto, vengono stabiliti gli obblighi della messa sul mercato e della loro gestione attraverso società di capitali, via via sempre più partecipate o controllate dai privati; il tutto attraverso una fase transitoria della durata di 3/5 anni.

Per gli altri, dato che sono scarsamente profittevoli, almeno per ora viene lasciata la facoltà di una gestione pubblica.

I servizi pubblici locali di rilevanza industriale, rappresentano un insieme di attività tra le quali appunto la gestione della risorsa idrica, attualmente gestiti in larga parte dal sistema delle autonomie locali attraverso gestioni in economia, consorzi, aziende speciali, società di capitali controllate o partecipate dagli enti locali.

Essi hanno raggiunto nel 2000, in Italia, un fatturato di oltre 32.000 mld di lire (qualche fonte  parla addirittura di quasi 50.000 mld con indotto ecc.) ed occupano circa 160.000 addetti. In Europa le 12.000 imprese che complessivamente gestiscono il sistema, occupando quasi un milione di dipendenti, hanno prodotto un fatturato di 120 mld di Euro (230.000 mld di lire).

Si tratta quindi di un grande business per il sistema imprenditoriale privato e per le multinazionali già largamente impegnate in Europa, nella conquista di questi spazi di mercato.

Per la gestione dell’acqua si stima in Italia un valore della produzione di 5600 mld di lire con un utile annuo di otre 250 mld e con un numero di addetti di circa 20.000 persone.

L’articolo 35 della Legge finanziaria si occupa con uno specifico comma (il 5°) del servizio idrico integrato stabilendo che, per i più ostinati difensori della gestione pubblica (quelli che non hanno già intrapreso autonomamente la liberalizzazione e la privatizzazione), prima della totale liberalizzazione dello stesso servizio, ci sono 18 mesi di tempo per trasformare le proprie gestioni in società di capitali (SPA) e per affidare ad esse il servizio. Tale affidamento potrà avere comunque una durata non superiore ai 5 anni, a condizione però che entro due anni si attui la privatizzazione per almeno il 40% della stessa società (pena la perdita immediata dell’affidamento)

… Se poi la privatizzazione supera il 50%, per premio vi è invece un anno di proroga dell’affidamento diretto.

Dopo di che scatta l’obbligo a mettere sul mercato la gestione del servizio, mentre le reti di distribuzione (che rimangono di proprietà pubblica) possono essere gestite, eventualmente, da un’altra SPA controllata dagli enti locali.

Liberalizzazione e privatizzazione forzata quindi, per tutti.

Tutto ciò alla faccia dell’autonomia locale e dell’autogoverno democratico delle realtà locali invocato su materie cosi rilevanti dalle stesse associazioni degli enti locali. Si ricordi la risoluzione in tal senso adottata unanimemente, su proposta del sottoscritto, dal Direttivo nazionale ANCI, nell’Aprile del 2001.

La degenerazione della legge Galli e la messa sul mercato dell’acqua

Dopo il gas ed i trasporti, per i quali specifiche leggi di settore adottate dai precedenti governi disponevano l’obbligatorietà della messa sul mercato, con questa disposizione, quindi, si chiude il cerchio anche per l’acqua.

La Legge 36/94, da molti conosciuta come legge Galli, infatti, pur partendo dal giusto presupposto dell’opportunità di superare la frammentarietà ed il localismo delle gestioni dei servizi idrici e di riorganizzarli pertanto sulla base di ambiti ottimali di dimensioni più consistenti, comprendenti l’intero ciclo dell’acqua, non prescriveva alcun obbligo in ordine alla liberalizzazione ed alla privatizzazione degli stessi servizi.

L’articolo 10 della stessa Legge, pur prevedendo per le gestioni pubbliche esistenti, il superamento della modalità “in economia” ritenuta inidonea per le dimensioni che i servizi avrebbero assunto a seguito dell’aggregazione, ribadiva infatti la facoltà di gestire tali servizi attraverso: Aziende speciali di proprietà dei singoli Enti, o di tipo consortile, oppure società per azioni a maggioranza pubblica.

La volontà del legislatore della Galli di rispettare le specificità presenti sul territorio e la libertà di scelta, è ulteriormente provata dal comma 4 dell’articolo 9, laddove, anche in un quadro di aggregazione territoriale dei servizi, si arriva “a salvaguardare le forme e le capacità gestionali degli organismi esistenti che rispondono a criteri di efficienza efficacia ed economicità” attraverso la previsione, persino, di una “pluralità di soggetti” gestori all’interno di uno stesso ambito.

Inoltre, la disciplina delle modalità da seguire nella concessione a terzi della gestione, contenuta nell’articolo 20 della stessa legge, contrariamente dal rappresentare una prescrizione di carattere generale riguarda  solo i casi in cui l’ente o gli enti locali avessero deciso liberamente di affidare il servizio  a soggetti diversi dagli enti pubblici.

Rozzo e goffo può essere considerato a tal proposito il tentativo del Ministro dell’Ambiente Matteoli di imporre il contrario con il DM 22/11/2001 accompagnato da una intimidatoria circolare esplicativa di pari data, con cui si cercava di ribadire il divieto per gli enti locali di affidare direttamente il servizio idrico integrato a propri enti strumentali (quali l’azienda speciale) o a  società per azioni a maggioranza pubblica, appositamente costituite. La goffaggine di tale iniziativa è dimostrata da  fatto che la Legge Finanziaria, un mese dopo, ha dovuto rimettere la mani sulla materia, per sferrare il colpo di grazia alla libertà di scelta non riuscito, appunto, con il “tentativo Matteoli”.

Va assolutamente demistificato a tale riguardo il valore della gara ad ogni costo, su cui i numerosi e “trasversali” sostenitori del liberismo creano ad arte una gran confusione: Mentre l’obbligo a praticare procedure ad evidenza pubblica (gare) nell’affidamento dei servizi appare a tutti un principio sacrosanto nel momento in cui si intende esternalizzare una determinata attività, tale imposizione risulta assurda quando a competere in questa gara siano, da un lato una società privata (o una multinazionale), i cui fattori di risparmio sono in buona parte tristemente noti a tutti (si pensi ad esempio alla spietata flessibilizzazione e precarizzazione del lavoro) e dall’altro lato l’ente pubblico titolare del servizio che in una gestione, pur improntata all’efficienza e  all’efficacia, deve farsi carico di una serie di fattori sociali volti ad assicurare garanzie sociali ed universalità dei servizi.

Al riguardo, non tiene affatto neppure la giustificazione secondo la quale questa scelta di liberalizzazione forzata, sarebbe imposta dalle direttive europee.

Se è vero infatti che da anni le direttive comunitarie, sotto la spinta di forti gruppi di pressione economica, esortino i singoli Paesi a liberalizzare i servizi  pubblici, dall’altro lato la Corte di giustizia dell’Unione Europea (come ricordato da una recente circolare del Ministro delle politiche comunitarie pubblicata proprio alla vigilia dell’approvazione della Finanziaria) con una nota sentenza del novembre del ‘99 ha ribadito la possibilità per gli enti pubblici di gestire tali servizi tramite affidamento diretto a soggetto pubblico appositamente costituito o a soggetto su cui l’ente pubblico eserciti il controllo.

Se così non fosse, come si spiegherebbero altrimenti gli affidamenti diretti maggioritari in Francia o pressoché esclusivi ad esempio in Svezia e Danimarca ? …Ma si sa, ai tanti liberisti nostrani piace essere i primi della classe.

Liberalizzazioni e privatizzazioni di carattere ideologico

L’impostazione di tali norme, che mortifica l’autonomia locale, ha un’evidente carattere ideologico in quanto parte dal discutibile presupposto che il privato sia in ogni caso migliore del pubblico e che la concorrenza di mercato sia l’unica soluzione per tutti i problemi di inefficienza.

I portatori di tale ideologia che oggi rappresenta pressoché un “pensiero unico” sostengono infatti, in primo luogo, che il sistema pubblico non offrirebbe gli strumenti e le condizioni per rendere flessibile la gestione dei servizi (tesi pienamente confutabile considerati gli attuali poteri conferiti ai Sindaci dal nuovo ordinamento degli Enti Locali che, proprio in funzione della semplificazione e della governabilità, ha sacrificato procedure di partecipazione e controllo democratico e  funzioni di verifica della legittimità delle scelte gestionali).

In secondo luogo  si sostiene che senza lo stimolo del “business” non ci può essere efficienza  …E ciò non ha bisogno di commento…

In terzo luogo, l’esternalizzazione dei servizi consentirebbe all’ente pubblico di svolgere meglio una funzione di tutela critica dell’utente/consumatore e di puntare il dito sulle loro carenze; cosa altrimenti evitata nel memento in cui è lo stesso ente ad erogare il servizio.

Questa tesi appare senza dubbio suggestiva e subdola, ma si potrebbe rispondere ad essa, con altrettanta sufficienza, che ci sarebbero già le associazione dei consumatori a sollevare da tale incombenza gli enti locali !!!

In quarto luogo si sente spesso dire che le ingenti risorse da investire per il necessario  ammodernamento di reti ed impianti renderebbero indispensabile un intervento del privato, data la difficile condizione della finanza pubblica. Tale argomento appare bizzarro in quanto farebbe apparire l’intervento privato come animato da intenti filantropici… e non invece, com’è nella realtà, calcolato e misurato sulla base di piani finanziari che prevedono, non solo il recupero del capitale investito, ma la sua lauta remunerazione attraverso la tariffa del servizio.

Non si capisce perché il pubblico, che non deve realizzare nessuna remuneratività nell’investimento, non possa operare, se necessario, analoghe pianificazioni degli investimenti, riuscendo peraltro (al  contrario del privato) a dosare il carico dell’ammortamento di tali interventi, in parte sulla fiscalità generale ed in altra parte sulla suddetta tariffa.

Il privato sempre meglio del pubblico…o no ?!?

Le nuove disposizioni normative partendo dai suddetti presupposti fanno quindi tabula rasa di tutte le gestioni pubbliche; tra queste anche quelle (…e non sono poche) che oltre a raggiungere standard qualitativi soddisfacenti per i cittadini, consentono il conseguimento di risultati economici tali da contribuire agli equilibri di bilancio.

Gestioni pubbliche molto spesso radicate nella storia nelle specificità locali, scelte liberamente e democraticamente dalle Comunità locali, che non hanno assolutamente nulla da invidiare alle migliori gestioni private.

Ma anche riconoscendo l’esistenza, nel passato, di pessimi esempi di gestioni pubbliche caratterizzate da inefficienza o da pratiche clientelari e corruttive del ceto politico, i sostenitori delle virtù salvifiche della privatizzazione debbono ammette che importanti esempi, tristemente noti a livello internazionale (si pensi al tasso di incidenti ed alle altissime tariffe delle ferrovie britanniche privatizzate o ai black aut dell’energia elettrica californiana in mano a 4 o 5 produttori privati), dimostrano che molto spesso il privato antepone all’efficacia ed efficienza dei servizi, la massimizzare dei profitti, tendendo a risparmiare sugli investimenti, sulle manutenzioni e su altri fattori di gestione, non sempre ininfluenti, come già accennato in premessa, in termini di ricadute sociali.

..Ciò avviene anche perché gli enti pubblici che esternalizzano, come dimostrano gli esempi di cui sopra, non riescono a tener testa all’abilità del privato a conseguire in ogni caso il massimo dei profitti agendo sui margini di manovra a suo vantaggio che anche il miglior contratto di servizio non riesce ad evitare.

Tanto più, ciò può risultare disastroso nella realtà italiana ove gli enti locali, sebbene in molti casi animati dalle migliori intenzioni, date le loro modeste strutture burocratiche (oltre il 92% dei comuni ha meno di 15.000 abitanti e il 73% è sotto ai 5000), hanno in realtà grande difficoltà a prevenire tali problemi attraverso una corretta impostazione ed un’adeguata gestione dei rapporti contrattuali; considerato peraltro che far ciò non è, paradossalmente, molto più semplice che occuparsi direttamente degli stessi servizi.

Sotto questa luce appaiono molto deboli le tesi giustificative del processo di liberalizzazione e privatizzazione, secondo le quali il fine pubblico della gestione del servizio verrebbe comunque assicurato dal fatto che l’ente che esternalizza non si priva delle scelte di governo del bene; scelte che resterebbero comunque  di competenza degli organi esecutivi delle autorità di ambito.

Tale debolezza risulta a maggior ragione pericolosa quando in questione vi è un bene come l’acqua, la cui mercificazione dovrebbe rappresentare un tabù, in quanto bene indisponibile ed essenziale alla sopravvivenza umana, al pari della luce del sole e all’aria che respiriamo.

Lo sfondamento di logiche mercantili in ambiti come questo va in realtà a spezzare l’equilibrio fra necessità di innovazione, volta ad una più efficiente gestione,  ed equità sociale (equilibrio che costituisce il principio formalmente consacrato nei trattati europei) e sottrae il necessario processo di modernizzazione all’iniziativa ed al controllo democratico delle comunità locali, sempre possibile in caso di gestione pubblica (anche se non sempre praticato), per consegnarlo alla spregiudicata mannaia del mercato.

La staffetta dei “privatizzatori”

Con queste disposizioni in Italia si chiude un cerchio che l’Inghilterra della Thatcher aveva “risolto” nel 1988 con la “Local Government act”, normativa quadro che stabiliva l’obbligo di esternalizzazione della gestione dei servizi pubblici locali tramite offerta competitiva.

E’ il nostro attuale Governo a portare tale affondo, ma in realtà il terreno è  stato ampiamente preparato a livello culturale e normativo (si pensi alle già citate leggi di settore per gas e trasporti) dai precedenti Governi di segno politico diverso.

D’altro canto tornando all’esempio britannico precedente, Tony Blair non ha certo attenuato il “furore privatizzatore” delle precedenti gestioni politiche.  

La mole di attività privatizzate nel Regno Unito nel periodo 1990/1998, pari a circa 64 miliardi di dollari è superata di poco solamente, nientemeno che dall’Italia, mentre le privatizzazioni francesi hanno raggiunto nello stesso arco temporale i 48 miliardi di $.

Non deve stupire allora se a causa di tale uniformità di vedute in materia di liberalizzazioni e privatizzazioni, l’opposizione di centro sinistra, nel corso della discussione parlamentare sull’articolo 35 della Finanziaria, si è limitata a criticare, tramite l’onorevole Bassanini, l’eccessiva lunghezza del periodo di transizione verso il pieno regime di mercato.

Ancora si può (…e si deve!) invertire la tendenza

Cosa fare allora, in un quadro così negativo, per evitare che si consumi pienamente e definitivamente il passaggio di mano dal pubblico al privato della gestione di un bene di vitale importanza come l’acqua?

Sembrerebbe che i margini siano pressoché estinti,  ma in realtà, oltre alla resistenza ancora possibile all’interno delle Regioni e degli enti locali (ad esempio eccependo la costituzionalità dell’ingerenza normativa statale su una materia estranea alle sue competenze ed utilizzando pienamente la fase transitoria per rafforzare e qualificare, anche in termini di controllo democratico, le gestioni pubbliche; impedendo, quantomeno, che il controllo delle società di gestione passi al privato) è possibile operare a livello sociale con una forte iniziativa culturale e politica, che a partire dall’informazione ed anche dalla conoscenza dei devastanti effetti già prodotti dalle liberalizzazioni, inneschi un’inversione di questa sciagurata tendenza.

L’importanza e l’essenzialità dei diritti e dei bisogni colpiti, l’ampiezza della base sociale interessata, l’emergenza democratica sottesa in tale “partita”, rendono praticabile ed ineludibile una controffensiva antiliberista e riformatrice. Le stesse ragioni possono rendere tutt’altro che evanescente e minoritaria un’iniziativa al riguardo e più che plausibile l’ipotesi di un suo successo.

L’importante è agire senza indugi e/o tentennamenti, data l’enorme posta in gioco, scrollandosi di dosso, il “pensiero unico” e/o l’approccio rinunciatario al problema in cui spesso si ammanta la sudditanza a tale pensiero.

Gennaio 2002